Skip to Content

آشنایی با چگونگی تصویب قانون در مجلس

قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران، طبق اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی در انحصار مجلس شورای اسلامی (قوه مقننه) است.

آشنایی با چگونگی تصویب قانون در مجلس

قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران، طبق اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی در انحصار مجلس شورای اسلامی (قوه مقننه) است. قوه مقننه به‌عنوان تنها مرجع صاحب صلاحیت در قانون‌گذاری، از دو نهاد مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان تشکیل شده است. طبق اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس نمی­­تواند‌‌ حق قانون‌گذاری را به نهادی دیگر واگذار کند. فرایند قانون‌گذاری در ایران با ارائه لایحه توسط دولت یا شورای­عالی استان‌ها به مجلس شورای اسلامی یا با ارائه طرح به امضای ۱۵ نماینده، به مجلس شورای اسلامی آغاز می­شود.

 

تقدیم لایحه یا طرح به هیئت‌رئیسه مجلس

دولت با تقدیم لایحه (با امضای رئیس‌جمهور و وزیر مربوطه) به مجلس تقاضای تصویب قانون می­کند. پس از اعلام وصول لایحه دولت، توسط رئیس مجلس، پروسه قانون‌گذاری شروع می­شود. لوایح قبل از تقدیم به مجلس باید به تصویب هیئت‌وزیران برسد. (اصل ۷۴ قانون اساسی)

  • شورای­عالی استان‌ها می­تواند تقاضای قانون را با ارائه لایحه به دولت دنبال کند یا مستقیم لایحه تنظیمی را تقدیم مجلس کند. (اصل ۱۰۲ قانون اساسیماده ۱۴۰ قانون آیین­نامه داخلی مجلس) شورای عالی استان‌ها، مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌هاست که به‌منظور ارائه برنامه­های عمرانی و نظارت بر حسن اجرای آن تشکیل می‌شود. (اصل ۱۰۱ قانون اساسی)
  • شورای­عالی استان‌ها تنها نهادی است که می­تواند مستقل از دولت به مجلس لایحه تقدیم کند. بقیه نهادها مثل قوه قضاییه باید لایحه تنظیمی را جهت تقدیم به مجلس به هیئت دولت تقدیم کنند.
  • نمایندگان مجلس با امضای حداقل ۱۵ نفر از نمایندگان، می­توانند با ارائه طرح به هیئت‌رئیسه مجلس تقاضای تصویب قانون کنند. (ماده ۱۳۱ قانون آیین­نامه داخلی مجلس)

 

اعلام وصول و ارجاع به کمیسیون­های تخصصی مجلس

هیئت‌رئیسه مجلس مکلف است لایحه یا طرح دریافتی را اعلام وصول و پس از قرائت عنوان، آن را برای بررسی و اعلام نظر در اختیار کمیسیون­های تخصصی مرتبط قرار دهد. بر اساس ماده ۱۴۴ قانون آیین­نامه داخلی مجلس، رئیس جلسه مکلف است وصول کلیه طرح‌ها و لوایح عادى که به مجلس تقدیم مى‏شود را با رعایت اصل هفتاد و پنجم (۷۵) قانون اساسى در همان جلسه و یا حداکثر دو جلسه بعد مجلس، اعلام و همزمان به کمیسیون‏هاى مربوطه ارجاع نماید و به دستور وى فوراً تکثیر و در اختیار نمایندگان قرار گیرد.

از روز ۲۳ بهمن‌ماه سال ۱۳۸۷، طبق دستور مقام معظم رهبری، رئیس مجلس مکلف شده است پس از اعلام وصول طرح یا لایحه‌ای، نسخه‌ای از آن را برای انطباق با سیاست‌های کلان نظام، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به این مجمع ارسال کند و چنانچه این مجمع کل طرح یا لایحه یا ماده‌ای از آن را مغایر این سیاست‌ها دانست نسبت به اصلاح آن اقدام کند. همچنین از این تاریخ شورای نگهبان نیز مکلف شده است که در بررسی مصوبات مجلس و انطباق آن با شرع و قانون اساسی، مصوبات مجلس را با سیاست‌های کلان مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز انطباق دهد. در نامه مقام معظم رهبری خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام آمده است: رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آن را برای اطلاع مجمع ارسال نماید. همزمان با بررسی طرح‌ها و لوایح به‌خصوص قانون برنامه، قانون بودجه و تغییرات بعدی آن‌ها در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون نظارت مجمع نیز محتوای آن‌ها را ازنظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب و بررسی می‌نماید، کمیسیون نظارت مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاست‌های کلی می‌بیند به شورای مجمع گزارش می‌نماید. درصورتی‌که مجمع هم مغایرت و عدم انطباق را پذیرفت، نمایندگان مجمع موارد مغایرت و عدم انطباق (حسب مورد) را در کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال‌نظر می‌نماید.

  • یک نسخه از طرح اعلام وصول شده برای اطلاع و اعلام نظر در اختیار دولت (وزارتخانه مرتبط) قرار می‌گیرد. نماینده دولت می­تواند در جلسات کمیسیون شرکت و نظر دولت را اعلام کند.
  • لایحه و طرح تقدیمی باید دارای عنوان و موضوع مشخص باشد. در مقدمه، دولت یا نمایندگان طراح باید دلیل خود را برای ضرورت تصویب قانون پیشنهادی، به‌اختصار بیان کنند.
  • پس از اعلام وصول، لایحه و طرح قابل‌استرداد است. پس از اعلام وصول طرح قانونى، چنانچه جمعى از امضاکنندگان تقاضاى کتبى استرداد آن را بنمایند، به‌طوری‌که امضاکنندگان باقی‌مانده، کمتر از پانزده نفر گردند، درصورتی‌که تقاضاى استرداد قبل از تصویب کلیات باشد طرح مسترد و گزارش آن به مجلس داده خواهد شد و درصورتی‌که کلیات به تصویب رسیده باشد پس از توضیح یک نفر از تقاضاکنندگان و صحبت یک نفر مخالف، هریک به مدت ده دقیقه با تصویب مجلس، طرح قابل‌استرداد است. (ماده ۱۳۳ قانون آیین­نامه داخلی مجلس شورای اسلامی). استرداد لوایح قانونى با تصویب هیئت‌وزیران نیز به ترتیب ذیل امکان‌پذیر خواهد بود:
    • درصورتی‌که استرداد پیش از تصویب کلیات لایحه در مجلس باشد رئیس‌جمهور کتباً با ذکر دلیل آن را مسترد مى‏نماید و گزارش آن در جلسه علنى اعلام مى‏شود.
    • درصورتی‌که استرداد پس از تصویب کلیات لایحه و در هر مرحله تا پیش از تصویب نهائى باشد، وزیر مربوط یا یکی از معاونان رئیس‌جمهور به تناسب موضوع با ارائه درخواست رئیس‌جمهور مى‏تواند با ذکر دلیل در جلسه علنى مجلس و صحبت یک نفر مخالف هر یک به مدت ده دقیقه و تصویب مجلس آن را مسترد نماید.

 

بررسی در کمیسیون و ارائه گزارش به هیئت‌رئیسه مجلس

لوایح و طرح­های ارجاعی به کمیسیون­های تخصصی، پس از بررسی، در کمیسیون اصلی به رأی گذاشته می­شود. نتیجه رأی‌گیری و جمع­بندی نظرات کارشناسی اعضای کمیسیون، طی گزارشی مکتوب، توسط هیئت‌رئیسه کمیسیون به هیئت‌رئیسه مجلس تقدیم می­شود. هیئت‌رئیسه مکلف است با در نظر گرفتن فوریت لوایح و طرح­های در دست اقدام، رسیدگی به آن را در دستور کار مجلس قرار دهد.

  • طرح‌ها و لوایح اگر جنبه­های متعدد داشته باشد علاوه بر ارجاع به کمیسیون اصلی، به کمیسیون­های فرعی هم ارجاع می­شود. کمیسیون اصلی مکلف است گزارش کمیسیون­های فرعی را نیز جمع­آوری و در رسیدگی لحاظ نماید. چنانچه نظر کمیسیون‏هاى فرعى در کلیات با نظر کمیسیون اصلى متفاوت باشد، قبل از رأی‌گیری سخنگو یا یکى از اعضای آن کمیسیون‏ها مى‏توانند نظر کمیسیون خود را توضیح دهد. (ماده ۱۴۵ آیین‌نامه داخلی مجلس)

 

بررسی و رأی‌گیری در صحن مجلس

بررسی و تصویب کلیه طرح‌ها و لوایح عادی یک‌شوری خواهد بود به‌جز مواردی که در این آیین‌نامه نحوه رسیدگی مشخص شده و یا به تشخیص هیئت‌رئیسه، بررسی آن‌ها به‌صورت دو شوری ضرورت داشته باشد. (۱۴۳ قانون آیین­نامه داخلی مجلس). رسیدگی یک شوری یعنی اینکه کلیات و مفاد طرح یا لایحه در یک جلسه رسیدگی می­شود، روال تصویب به این شرح است: ابتدا کلیات طرح یا لایحه به بحث و رای گذاشته می­شود و چنانچه کلیات تصویب شد مجلس بلافاصله وارد مفاد آن می­شود؛ اما در رسیدگی دو شوری، ابتدا کلیات بررسی و تصویب می­شود و پس از تصویب کلیات، طرح یا لایحه مذکور به کمیسیون­های تخصصی برای رسیدگی ارجاع می­شود که این مهم به لوایح یا طرح‌های فوریت­دار اختصاص دارد. چراکه طرح‌ها یا لوایح می­تواند با قید سه، دو یا یک‌فوریت، بسته به میزان ضرورت و فوریت، به مجلس تقدیم شوند.

 

اعلام نظر شورای نگهبان

پس از تصویب طرح یا لایحه در مجلس، هیئت‌رئیسه مصوبه را به شورای نگهبان ارجاع می­دهد. شورای نگهبان مکلف است ظرف ده روز نظر خود را به مجلس اعلام کند. (ماده ۱۹۹ قانون آیین­نامه داخلی مجلس) اگر نظر شورای نگهبان بر تائید مصوبه مجلس بود، مصوبه شکل قانون گرفته و رئیس مجلس آن را امضاء و برای اجرا، به دولت ابلاغ می­کند؛ اما اگر نظر شورای نگهبان بر اصلاح مصوبه بود، نظر شورا به کمیسیون تخصصی ارجاع داده می‌شود، کمیسیون تخصصی پس از بررسی نظر شورای نگهبان، اعلام نظر می­کند. گزارش کمیسیون و نظر شورا در صحن مجلس بررسی و به رأی گذاشته می­شود. اگر مجلس نظر شورای نگهبان را تمکین کرد، مصوبه اصلاح‌شده، مجدد به شورای نگهبان ارجاع تا به تائید نهایی برسد اما اگر مجلس بر نظر خود باقی ماند، مصوبه مجلس برای تائید به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع می­شود. (ماده ۲۰۲ قانون آیین­نامه داخلی مجلس)

  • چنانچه شورای نگهبان ظرف ده روز اعلام نظر نکرد، مصوبه تائید شده قلمداد و توسط رئیس مجلس امضاء و به دولت ابلاغ می­شود.
  • در هنگام رسیدگی به نظر شورای نگهبان در کمیسیون تخصصی یا صحن علنی مجلس، یکی از اعضای شورای نگهبان می­تواند در جلسه حاضر و نظر شورا را شفاهی برای نمایندگان تشریح کند.

زمان‌بندی تصویب یک لایحه یا طرح

فارغ از مدت زمانی که برای طراحی و تدوین یک لایحه یا یک طرح در دولت و سازمان‌های پژوهشی و کارشناسی، صرف می­شود، یک لایحه یا یک طرح از زمان اعلام وصول در صحن مجلس تا رأی‌گیری و تصویب نهایی هریک بسته به‌فوریت آن، مدت زمانی متفاوتی را در پروسه تصویب سپری می­کند. طبق ماده ۱۶۰ آیین­نامه داخلی مجلس، اصل بر عادى بودن رسیدگى طرح‌ها و لوایح است؛ بنابراین فوریت آن‌ها باید مبیّن ضرورت و یا حالت استثنائى و مستند به دلایل ذیل باشد:

۱یک‌فوریت؛ نیاز فورى جامعه و اولویت طرح و یا لایحه موردنظر نسبت به سایر موارد مطروحه

۲دوفوریت؛ ضرورت جلوگیرى از وقوع خسارت احتمالى و فوت فرصت

۳سه فوریت؛ حالت کاملاً اضطرارى و حیاتى و براى مقابله سریع با خسارت حتمى

عادی یا فوریتی بودن طرح‌ها و لوایح تعیین‌کننده پروسه­ی زمانی تصویب آن‌هاست. قانون مدت‌زمان رسیدگی به هریک را این‌گونه تبیین کرده است:

 

  • طرح یا لایحه سه فوریتی

سریع­ترین پروسه تصویب قانون به طرح‌ها و لوایح سه فوریتی اختصاص دارد. همان‌طور که در قانون آمده، طرح یا لایحه سه فوریتی تنها در شرایط اضطراری و برای مقابله سریع با خسارت حتمی قابل‌طرح در مجلس است. به‌ندرت طرح یا لایحه‌ای با قید سه فوریت به مجلس تقدیم می­شود ولی اگر طرح یا لایحه­ای با قید سه فوریت تقدیم مجلس شود، هیئت‌رئیسه مکلف است در همان جلسه، پس از استماع استدلال دو موافق و دو مخالف ضرورت تصویب فوریت آن، سه فوریت را به رأی گذاشته و چنانچه مجلس رأی به سه فوریت داد در همان جلسه رسیدگی به آن طرح یا لایحه آغاز و در انتها رأی‌گیری می­شود. (ماده ۶۶ آیین­نامه داخلی مجلس). در رسیدگی به طرح‌ها یا لوایح سه فوریتی، اعضای شورای نگهبان باید در صحن مجلس حاضر و همان‌جا در خصوص آن طرح و لایحه اظهارنظر کنند.

 

  • طرح یا لایحه دوفوریتی

پروسه زمانی رسیدگی به طرح‌ها و لوایح دوفوریتی نیز بسیار کوتاه است، به‌طوری‌که ظرف ۷۲ ساعت از تصویب دو فوریت یک طرح یا لایحه، مجلس باید نسبت به تصویب یا رد آن اقدام کند. ماده ۱۶۵ آیین­نامه داخلی مجلس در این خصوص می­گوید: نحوه رسیدگى به طرح‌ها و لوایح دوفوریتی به شرح زیر است: ۱- حداکثر چهار ساعت پس از تصویب فوریت، طرح یا لایحه چاپ و توزیع و به کمیسیون ذی‌ربط ارجاع می‌شود. ۲- حداکثر بیست ساعت پس از تصویب فوریت، پیشنهاد نمایندگان به کمیسیون مربوط تسلیم می‌شود. ۳- حداکثر 72 ساعت پس از تصویب فوریت گزارش کمیسیون، در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد. تبصره- چنانچه کمیسیون در مهلت فوق گزارش خود را ارائه ننماید طرح یا لایحه در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد. ۴- حداقل یک‌ساعت قبل از شروع مذاکرات، پیشنهادهای نمایندگان چاپ و توزیع می‌شود.

 

  • طرح یا لایحه یک‌فوریتی

برخلاف طرح‌ها و لوایح سه و دوفوریتی که قانون مدت‌زمان مشخصی برای پروسه تصویب در نظر گرفته، برای طرح‌ها و لوایح یک‌فوریتی زمان مشخصی تعیین نشده تنها قید خارج از نوبت برای رسیدگی به آن‌ها در نظر گرفته‌شده است. ماده ۱۶۳ قانون آیین­نامه داخلی مجلس می­گوید: طرح‌ها و لوایح یک‌فوریتی، پس از تصویب فوریت، به کمیسیون‏هاى اصلى و فرعى ارجاع مى‏شود تا خارج از نوبت موردبررسی و تصویب قرار گیرد. گزارش کمیسیون درباره این طرح‌ها و لوایح حداقل چهل‌وهشت ساعت قبل از موقع طرح در مجلس چاپ و بین نمایندگان توزیع مى‏شود.» و ماده ۱۶۴ همین قانون تأکید دارد که پس از وصول گزارش کمیسیون، طرح‌ها و لوایح یک‌فوریتی باید خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار گیرد و در یک‌شور نسبت به آن رسیدگی و رأی‌گیری شود.

 

  • طرح یا لایحه عادی

قانون هیچ زمان‌بندی مشخصی برای رسیدگی به طرح‌ها و لوایح عادی در نظر نگرفته است، لذا رسیدگی به طرح‌ها و لوایح عادی گاهی به عمر یک دوره مجلس قد نمی‌دهد و در ادوار بعدی رسیدگی می­شود چراکه معمولاً تعداد طرح‌ها و لوایح تقدیمی به مجلس بسیار زیاد است و هر طرح یا لایحه­ای که در مجلس اعلام وصول می­شود به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع می­شود و در نوبت رسیدگی قرار می­گیرد ولی معمولاً هیچ کمیسیونی قادر به اتمام تمام طرح‌ها و لوایح دریافتی در یک دوره ۴ ساله نیست و بسیاری از آن‌ها برای ادوار بعد در کمیسیون باقی می­ماند. به همین دلیل بیشتر لوایح و طرح‌ها در هنگام تقدیم به مجلس با قید فوریت تقدیم می­شود تا خارج از نوبت رسیدگی شود ولی در بسیاری از موارد نمایندگان فوریت آن طرح یا لایحه را تصویب نمی­کنند.

جمع‌بندی

قانون‌گذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران، در انحصار مجلس شورای اسلامی است ولی مصوبات مجلس شورای اسلامی بدون تائید شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد، مگر اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام رأی به تائید مصوبه­ای داده باشد که پیش‌تر شورای نگهبان آن را در مغایرت با شرع یا قانون اساسی تشخیص داده است. دولت، شورای­عالی استان‌ها و نمایندگان مجلس (با امضای حداقل ۱۵ نماینده) تنها مراجعی هستند که می­توانند مستقیماً خواستار تصویب قانونی جدید شوند یا اصلاحیه­ای بر قانونی را خواستار شوند.

قوه قضاییه، نقشی در پروسه قانون‌گذاری ندارد و تنها مسئول نظارت بر حسن اجرای قوانین است و مکلف است با متخلفان برخورد کند. این قوه تنها در تهیه و تدوین لوایح قضایی نقش دارد و باید لایحه تدوین‌شده را جهت ارائه به مجلس، در اختیار هیئت‌وزیران قرار دهد. هیچ لایحه‌ای بدون تصویب در هیئت‌وزیران امکان ارائه به مجلس ندارد؛ یعنی ابتدا وزرا و اعضای هیئت‌وزیران باید به لایحه­ای رأی دهند سپس آن لایحه امکان طرح در مجلس را پیدا می­کند.