بازگشت به صفحه کامل

شوراي نگهبان

شوراي نگهبان در نظام جمهوري اسلامي ايران يكي از مهم‏ترين نهادهاي حكومتي به شمار مي­آيد. اين نهاد شباهت زيادي با بعضي از نهادهاي حافظ قانون اساسي در تعدادي از كشورها دارد. در قوانين اساسي برخي كشورها نيز نهادهايي به نام «دادگاه قانون اساسي»، « شوراي قانون اساسي»، «ديوان قانون اساسي» و نظاير آن پيش بيني شده است كه با وجود برخي تفاوت­ها، از حيث ساختار و نوع مسئوليت­ها با يكديگر شباهت هاي فراواني دارند
شوراي نگهبان در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران داراي جايگاه ويژه‌اي است، به گونه­اي كه نبودن آن در كنار مجلس قانون‌گذاري، موجب عدم اعتبار مجلس مي‏شود. شوراي نگهبان وظيفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حيث عدم مغايرت با موازين اسلامي و قانون اساسي بررسي كرده تا در صورت عدم مغايرت، مصوبه مجلس، صورت قانوني به خود گيرد
علاوه ‏بر اين نقش برجسته، شوراي نگهبان مأموريت نظارت بر انتخابات را داشته و مرجع رسمي تفسير قانون اساسي نيز به شمار مي‏آيد. از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران استفاده مي­شود كه علت اصلي پيش­­بيني نهاد شوراي نگهبان، دو مسئله حراست و نگهباني از «احكام اسلام» و صيانت از «قانون اساسي» بوده است؛ به همين دليل از اين نهاد به شوراي «نگهبان» تعبير شده است. اصل 91 قانون اساسي در عبارتي كوتاه و گويا به اين مطلب اشاره كرده است. در قسمتي از اين اصل آمده است: «به منظور پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آنها، شورايي به نام شوراي نگهبان ... تشكيل مي­شود»
بدين ترتيب مي­توان گفت اصل مزبور در قانون اساسي مشروطه، كه در ادبيات حقوقي و سياسي به اصل «طراز» معروف است، جلوه­اي ناقص از شكل تكامل­يافتة «نهاد شوراي نگهبان» بوده است (1)
وظايف و اختيارات شوراي نگهبان

1) نظارت بر قانون­گذاري
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت بر قوانين و مصوبات را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است. فلسفه نظارت بر قوانين و مصوبات در دو مسئله پاسداري از «شريعت» و «قانون اساسي» نهفته است. در مورد مسئله نخست بايد گفت: اصولاً نظام‏هاي سياسي از يك جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضي نظام‏ها مشروعيت فقط از آراي عمومي نشأت مي‏گيرد، كه قانون­گذاري در اين گونه حكومت‏ها بر اساس خواست مردم صورت مي­پذيرد و هيچ چيز ديگري به غير از آراي عمومي مبناي قانون گذاري نخواهد بود. بعضي ديگر از نظام‏ها مكتبي و عقيدتي هستند كه در اين جوامع، مردم با پذيرش آزادانة مكتب، در حقيقت اعلام مي‏كنند كه مي‏خواهند همه چيز خود را بر اساس مكتب پايه­ريزي نمايند. جمهوري اسلامي ايران نيز يك نظام مكتبي است و مردم ايران در همه­پرسي دهم و يازدهم فروردين سال 1358، شكل حكومت خود را «جمهوري اسلامي» اعلام كرده‏اند. جمهوري اسلامي؛ يعني اين‏كه جمهور مردم خواسته‏اند كه قوانين اسلام بر آنان حكومت نمايد. همچنين بدان معناست كه شكل حكومت به صورت جمهوري و ماهيت آن اسلامي باشد. بنابراين حكومتي است كه در آن تقنين، اجرا و قضا بايد بر اساس موازين اسلام باشد. به همين دليل در قانون اساسي تصريح شده است كه در نظام جمهوري اسلامي، كليه قوانين و مقررات بايد بر اساس موازين شريعت باشد (اصل4) و اين امر مهم نيز در قانون اساسي تصريح شده است كه نهاد قانون­گذار نمي‏تواند قوانيني مغاير اصول و احكام مذهب رسمي كشور وضع نمايد (اصل72). بنابراين، قانون­گذاري در جمهوري اسلامي بايد بر اساس موازين اسلامي صورت گيرد.
براي حصول اطمينان از اين‏كه در جمهوري اسلامي قانوني مغاير با شرع وضع نمي‏شود، ضروري است كه يك مرجع ذي­صلاح بر اين كار نظارت داشته باشد؛ مرجعي كه مصوبات نهاد قانون­گذار را كنترل نمايد و از تصويب قوانين يا مقررات مغاير با شرع پيشگيري نمايد.
در مورد مسئله دوم نيز بايد گفت: آمال و آرزوهاي يك ملّت در قانون اساسي كشورشان منعكس شده است. قانون اساسي در حقيقت بيانيه اصل­بندي­شدة يك نظام سياسي است و به عنوان قانون برتر، محور همة روابط و مبناي تمامي اقدامات است. تمام اركان و نهادهاي نظام از قانون اساسي سرچشمه مي‏گيرد و اصول آن، مبيّن حقوق و تكاليف دولت و ملّت است، لذا بايستي اقدامات حقوقي؛ از جمله قانون­گذاري با توجه به اصول قانون اساسي صورت گيرد و مصوبات مغاير با آن، ملغي و بي­اعتبار اعلام گردد.
بدين ترتيب نظام جمهوري اسلامي، نظامي قانونمند است و همه نهادهاي حكومتي بايد قوانين اصولي و محوري را پاس بدارند. مجلس شوراي اسلامي كه وفق اصل 71 قانون اساسي، صلاحيت آن براي قانون­گذاري عام مي‏باشد، نمي‏تواند قوانين مغاير با اصول قانون اساسي وضع نمايد و هيچ­يك از نهادهاي قانون­گذار و تصميم گيرنده نيز مجاز نيستند كه مصوبه‌اي مغاير با قانون اساسي وضع كنند. براي نيل به اين مقصود لازم است كه مرجعي صلاحيت­دار، مصوبات را پيش از لازم­الاجراشدن از حيث عدم مغايرت با قانون اساسي بررسي كند و اگر آن را مغاير ببيند، بي­اعتبار اعلام كند. بنابراين، فلسفه نظارت بر قانون‏گذاري و ضرورت آن، پيشگيري از تخلفات احتمالي قوة مقننه و ديگر نهادهاي صالح براي وضع مقررات، نسبت‏ به اصول قانون اساسي و موازين اسلامي‏ است.
2) تفسير قانون اساسي
يكي ديگر از وظايف شوراي نگهبان تفسير قانون اساسي است. تفسير در لغت به معناي «پرده­برداري و كشف مُراد از لفظ مشكل(2) اظهار معناي معقول از يك كلام يا كلمه(3) و ... آمده است. بنابراين، تفسير، پرده برداشتن از غوامض و مشكلات يك لفظ يا يك جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبير ديگر، «تعيين معني درست و گستره قاعده حقوقي را تفسير آن قاعده مي‌گويند(4) در بيان ديگري از معناي حقوقي تفسير مي­توان گفت: «تفسير عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون­گذار». براي اين­كار، مفسّر از اصول منطقي، مقررات و قواعد ادبي، سوابق تاريخي و نيز مذاكرات قانون­گذار استفاده مي‏كند. شوراي نگهبان نيز در يكي از نظريات خود تفسير را تعريف كرده است. تعريف تفسير از نظر شوراي نگهبان چنين است: مقصود از تفسير، بيان مراد مقنّن است؛ بنابراين تضييق و توسعة قانون در مواردي كه رفع ابهام قانون نيست، تفسير تلقي نمي­شود(5)
3) نظارت بر انتخابات
سومين وظيفه‏اي كه براي شوراي نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات مي باشد. «نظارت» در لغت به معناي «مراقبت كردن» و «تحت نظر گرفتن» است(6) در لغت­نامه­ها تعابير متنوعي براي بيان مفهوم اين واژه ديده مي­شود كه همگي به معاني ذكر شده بر مي­گردند(7) در معناي لغوي اين كلمه ابهامي وجود ندارد، اما در مورد تعريف اصطلاحي آن، عالمان هر علم، تعريفي متناسب با همان علم بيان كرده­اند. از نظر حقوقي، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملياتي است كه نهاد ناظر انجام مي­دهد تا از اجراي دقيق و صحيح قانون و سلامت انتخابات اطمينان حاصل نمايد. براي نظارت، اركان يا عناصري قابل تصور است. اين اركان كه همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت­كننده»، «نظارت­شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شوراي نگهبان بر برگزاري انتخابات نظارت مي­كند»، شوراي نگهبان ركنِ ناظر است؛ نظارت­شونده در اين مورد، مجري انتخابات (يعني وزارت كشور) است و موضوع نظارت، برگزاري انتخابات مي‌باشد.
شوراي نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طريق هيئت­هاي نظارت اعمال مي­كند. در اين قسمت به طور مختصر هيئت­هاي نظارت و انواع آن بيان مي­شود ترديدي نيست كه يك نظارت عام، گسترده و جاري در كليه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزارها و نيروهايي است. نهاد شوراي نگهبان مركب از دوازده عضو است و روشن است كه آنان قادر نيستند در انتخاباتي مثل انتخابات مجلس شوراي اسلامي، بر تمامي حوزه‏هاي انتخابيه نظارت داشته باشند. از اين رو، قانون به اين نهاد اجازه داده است كه هيئت­هايي را براي نظارت راه‏اندازي نمايد. اين هيئت­ها در انتخابات مجلس شوراي اسلامي و بر اساس قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 5/9/1365 بر سه نوع هستند:
الف. هيئت مركزي نظارت؛ ماده 1 قانون مذكور مي‏گويد: «پيش از شروع انتخابات، از سوي شوراي نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هيئت مركزي نظارت بر انتخابات) با اكثريت آرا انتخاب و به وزارت كشور معرفي مي‏شوند»
ب. هيئت­هاي استاني نظارت؛ ماده 5 قانون مذكور مقرر مي‏دارد: «هيئت مركزي نظارت بر انتخابات بايد در هر استان، هيئتي مركب از پنج نفر با شرايط مذكور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعيين كند»
ج. هيئت­هاي نظارت حوزه‏اي (حوزه انتخاباتي)؛ ماده 6 همين قانون مي‏گويد: «هيئت نظارت استان با موافقت هيئت مركزي بايد براي هر حوزه انتخابيه هيئتي مركب از سه نفر با شرايط مذكور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعيين كند». در ماده 7 اين قانون نيز مقرر شده كه هيئت­هاي سه نفره مزبور، افرادي را جهت نظارت بر حوزه‏هاي فرعي انتخاب كنند. بدين ترتيب، در تمام مدتي كه انتخابات برگزار مي‏شود، هيئت مركزي نظارت، هيئت­هاي پنج نفره استان­ها و هيئت­هاي سه نفره حوزه‏هاي انتخابيه بر كيفيت انتخابات نظارت كامل دارند(8)
4) ساير وظايف شوراي نگهبان
حضور در مراسم تحليف رييس جمهور، حضور در مجلس شوراي اسلامي، حضور در شوراي بازنگري قانون اساسي، حضور در شوراي موقّت رهبري، تهيه اولين قانون مجلس خبرگان رهبري، عضويت در مجمع تشخيص مصلحت نظام
اعضاي شوراي نگهبان
شوراي نگهبان داراي تركيب دوگانه اي است. اين نهاد، مجموعاً 12 عضو دارد كه براي يك دوره شش ساله انتخاب مي­شوند(9)  نيمي از اعضاي آن فقيه و نيمي ديگر حقوق­دان هستند.
فقها
شش نفر از فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسايل روز. انتخاب اين عده با مقام رهبري است به موجب اين اصل، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز، شرايط عضويت در شوراي نگهبان است به موجب اصل 91 قانون اساسي، انتخاب فقهاي شوراي نگهبان با مقام رهبري است. مقام رهبري، از ميان فقيهان، كساني را كه واجد شايستگي و شرايط لازم براي عضويت در شوراي نگهبان باشند، به اين سِمَت منصوب مي­كند. علاوه بر اصل 91، بند (6) اصل 110 نيز «نصب، عزل و قبول استعفاي فقهاي شوراي نگهبان» را جزء وظايف و اختيارات رهبري دانسته است. بدين ترتيب، هرگاه يكي از اعضاي فقيه شوراي نگهبان نتواند وظايف خود را به درستي انجام دهد، مقام رهبري مي­تواند وي را بر كنار كند. همچنين اگر عضوي از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذيرش استعفاي وي با مقام رهبري مي­باشد.
حقوق­دانان
شش نفر حقوق­دان در رشته­هاي مختلف حقوقي، از ميان حقوق­دانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوه قضاييه به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي­شوند و با رأي مجلس انتخاب مي­گردند قانون اساسي در مورد نحوه تعيين حقوق­دانان، مراحل زير را پيش­بيني كرده است:

الف- معرفي از سوي رئيس قوه قضاييه؛ در مرحله اول، رئيس قوه قضاييه تعدادي از حقوق­دانان واجد شرايط را به مجلس معرفي خواهد كرد و از آنجا كه قوه قضاييه بيشترين ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقي كشور دارد، از اين­رو، واگذاري اين مسئوليت به رئيس دستگاه قضايي، منطقي به نظر مي‌رسد
ب- انتخاب توسط مجلس شوراي اسلامي؛ از متن اصل 91 قانون اساسي در اين مورد چنين بر مي­آيد كه تعداد حقوق­داناني كه رئيس قوه قضاييه به مجلس معرفي مي­كند، بايد بيش از تعداد افراد مورد نياز باشند. عبارت «از ميان حقوق­دانان» و نيز عبارت «انتخاب مي­شوند»، همين مطلب را مي­رساند. به عبارت ديگر، اگر تعداد افراد معرفي شده برابر با تعداد افراد مورد نياز باشند، ديگر عمل مجلس، انتخاب از ميان اشخاص معرفي شده نخواهد بود. گفتني است قانون اساسي در مورد تعداد افراد معرفي شده، عدد خاصي را ذكر نكرده است.

پی نوشت ها:

1) لازم به ذكر است كه به رغم پيش­بيني اصل طراز در قانون اساسي مشروطه، به جز در مقطعي ابتدايي از تشكيل مجلس شوراي ملي، به دلايل متعدّد، هيئت علماي پيش­بيني شده در اين اصل، در عمل نتوانست به وظايف خويش عمل كند
2) ابن منظور، لسان العرب، (دارالجيل- دار لسان­العرب، 1408 ق.)، ج 4، ص 195.
3) راغب اصفهاني، مفردات الفاظ قرآن، (انتشارات ذوي القربي، چاپ سوم، قم، 1382)، ص 636.
4)  ناصر كاتوزيان، فلسفه حقوق، (شركت سهامي انتشار، چاپ اول، تهران، 1377)، ج 2، ص 208.
5) نظريه تفسيري شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376؛ منتشر شده در روزنامه رسمي شماره 15239 مورخ 10/3/1376.
6) علي­اكبر دهخدا، لغت­نامه، (دانشگاه تهران، چاپ دوم، تهران، 1377)، ج14، ص22561.
7) ابن­منظور، پيشين، ج6، ص664 .
8) تركيب پيش­بيني شده براي هيئت­هاي نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري نيز، مشابه تركيب مقرر براي مجلس شوراي اسلامي است
9) اصل 92 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ براي‏ مدت‏ شش‏ سال‏ انتخاب‏ مي‏­شوند ولي‏ در نخستين‏ دوره‏ پس‏ از گذشتن‏ سه‏ سال‏، نيمي‏ از اعضاي‏ هر گروه‏ به‏ قيد قرعه‏ تغيير مي‏­يابند و اعضاي‏ تازه‏اي‏ به‏ جاي‏ آن­ها انتخاب‏ مي‏­شوند.